落实科学发展观完善小城镇经济社会发展规划
我国小城镇经济社会发展规划中存在的突出问题
(一)小城镇规划缺少科学，统一，可持续的战略发展思路
1。文本主义，为规划而规划。一些小城镇制定规划的目的就是为应对上级检查或为违规占地和城镇建设寻求合法理由，全然不考虑产业发展，功能分区，居民的就业需求和公共服务满足等规划的实质性问题。对以前的规划文本简单地加以数字变更，或者草草制作几幅零散的镇区发展方向图，城镇街道景观效果图，园区和镇区道路规划图，马虎应对上级检查和侥幸获取对违规占地和建设的认可。
2。规划缺少系统性，专项规划间和规划的子项目间缺少内在联系。一些小城镇规划虽然不缺少发展思路，但是，由于战略思想不够系统，完整，导致子规划间和规划的子项目间互不衔接，甚至相互矛盾。
3。规划缺少可持续性。户籍制度的桎梏，加之缺少全面，实事求是的研究和可行性论证，相当一部分小城镇规划批准之时就已落伍，或者规划目标因缺少坚实的资金，技术，土地等资源支撑而难以实现，或者因规划忽略当地居民需求和违背地方生活风俗等给当地发展带来新的难以解决的社会问题等。
(二)规划与当地社会发展实际相脱离与当地经济社会发展状况相脱离，带有浓重的形象工程色彩，是目前小城镇规划中存在的普遍现象。这样的规划特征鲜明，即高视觉冲击力和低适用性。
1。规划追求强视觉冲击力。在规划理念上，崇尚大，新，奇，即大手笔，新面貌和大城市风格;在规划手段上，一般都制作有漂亮的规划图片，巨幅街景效果图和现代化的规划沙盘;在建筑设计风格上注重视角效果，具有大城市的风貌，突出表现为大广场，大花园，大马路，大绿化带，标志性建筑和高档办公楼等;在区域空间分布上，强调功能分区，即生活区，商业区，政治文教区，工业区各司其责，空间上具有一定的间隔;在规划制作上，大多由小城镇政府出巨资聘请国外的规划机构或者国内著名高校，研究机构的规划院所做。正是规划手段上的先进性，建筑设计风格上的新奇性，以及规划实施后城镇建设”显而易见”的政绩，使其备受肩负政绩考核压力的地方政府官员的普遍欢迎。
2。由于这类规划源于西方，其规划理念和规划手段均来自于西方居民的生产，生活需要，在中国的应用也主要在大中城市，这就导致了规划与中国小城镇的地方发展实际不适应的问题。这种不适应性主要表现为:
(1)规划对土地和资金的高消耗与小城镇建设用地和可用财力稀缺的矛盾。
(2)小城镇居民急需的公共服务改善被置于规划的边缘位置。小城镇政府通常将难以表现政绩的教育，医疗条件改善，以及垃圾处理，污水排放和自来水供给等公共品配置置于规划的边缘，至于街道店面背后和村庄内的道路以及外来人口的居住和公共服务改善问题更是被置于规划之外。
(3)这类规划常常造成当地百姓的生产，生活的不便和地方生活风貌的丧失。
(三)规划的内容过度偏重经济增长，园区建设和招商引资目前，在我国绝大部分小城镇制定的经济社会发展规划中，园区建设和招商引资已经成为核心，规划的内容基本上在围绕着”规划园区，建设园区，招商引资”展开。这种不考虑土地供给状况，产业吸纳能力，环境承载水平等经济社会发展条件，一味单纯依赖”圈地和招商引资”追求经济快速增长的规划模式，给地方发展带来了一系列的问题，尤其表现为:
(1)造成部分不具招商优势的小城镇土地资源的大量浪费和农民利益的受损。
(2)由于过度偏重”圈地”和招商造成了小城镇公共资源的不合理配置，尤其忽略了当地百姓的就业和公共服务需求的满足。
(3)阻碍了东部地区土地资源紧张的小城镇经济增长方式的自然转变和产业升级。在笔者最近的调研中，江苏某镇已将规划中未来10年的城市建设用地指标用尽，且城镇中企业和居民分布已经相当密集，居民新一轮住房翻新基本完毕，政府仍旧希望通过规划修编获取新的建设用地指标，以继续保持招商引资的优势;当问及为何不考虑通过企业优化升级，转变经济增长方式和盘活现有建设用地存量等途径促进经济增长时，当地一位市级主管领导直言不讳地说:还是园区建设和招商引资(对经济增长的贡献)来得快啊!
二，小城镇规划既存问题的成因分析
(一)地方政府领导的”政绩倾向”是不良规划的主要诱因按照政治社会学理论，行政领导借助职能行为为自己最大限度地谋取政治资本是一种普遍倾向。地方政府主要领导借助规划谋取政绩的办法很多。最简便的方式就是按照上级政府业绩考核的指标及其重要性制定规划，使规划能够在其任期内为顺利完成这些指标创造便利条件。这也是小城镇规划之所以普遍青睐园区规划，忽视当地居民就业和社会服务规划的主观原因所在。另一种最彰显政绩的方式就是通过规划的实施向上级政府展示当地城镇面貌在任期内的巨大变化。正是这种彰显政绩的倾向，使不符合地方发展实际的大广场，大花园，大马路，标志性建筑物有了出现的可能。
(二)”干部考核经济偏重模式”是政绩规划出台的制度因素尽管我国近几届中央政府均十分强调经济，社会的统筹发展，尤其是新一届中央政府领导人明确提出了”科学发展观”和建设和谐社会的指导思想。但是，计划经济时期形成的”经济增长观”在我国各级政府领导人身上打上了深深的烙印，加上改革开放以来我国经济持续高速增长的强烈刺激，使各级政府领导在制定本级经济社会发展规划时均带有相当程度的过度追求经济高速增长的倾向。笔者在江浙一带调研时，一位主管地方发展的厅局级官员就曾说:只有发展工业经济，才能带动财税增长，也才能促进就业增加和公共服务改善。考核业绩就是要考核经济指标完成况。这种干部考核经济偏重模式带给地方政府的影响，县，乡级政府主要领导深有体会。地方政府在制定规划时之所以习惯依赖圈地和招商引资，也是事出无奈一方面，上级政府要考核，最看重的考核指标是财税和GDP增长等经济指标，而且往往是”一票制”;另一方面，园区建设和招商引资的经济效益最明显。——江苏省某县长上级政府要对我们进行经济指标的考核，要求我镇经济每年都得增长几个点，财政收入也得同步增长，如果经济增长不上去就给予通报，严重的还得走人。所以，为了达标就必须千方百计地招商引资，留住企业，不管什么类型的企业，不管它想要哪块地。——安徽某镇长
(三)”专家垄断”是不良规划形成的技术因素由于规划自身的专业性，复杂性，技术性，规划手段的先进性，以及我国民众疏于参与公共事务等众多因素，长期以来，规划，尤其是各种专项规划被认为是”专家的事情”。同时，由于小城镇一级政府部门严重缺乏真正的规划人才，这就使规划专家的理念和建议很少受到质疑，甚至对一些劳民伤财的”洋规划”还沾沾自喜。目前，我国小城镇的经济社会发展规划，绝大多数由高校的规划研究院和专门的规划研究机构所做，少部分为国外的规划公司所做。这些规划专家基本上长期生活在大，中城市，崇尚学理，重视复杂的现代化规划手段的运用，习惯于制作大，中城市的各项规划，尤其是建设，交通，环保，能源，土地等专项规划，对小城镇的经济社会发展状况缺乏足够的了解，更难以在短期内客观，全面地掌握所要规划的小城镇的实际情况
。(四)地方群众参与缺失使规划难以得到有效监督在小城镇规划制定过程中，当地居民参与缺失，是不良规划形成的一个重要因素。在目前，我国小城镇的规划制定过程中，规划基本上是当地政府委托给规划机构来做，主要参与者是当地政府，受聘的规划专家和上级政府相关部门。当地群众基本上处于”四缺状态”——缺少知情权，缺少话语权，缺少表决权，缺少监督权。正是缺少参与，才造成我国小城镇的经济社会发展规划一再出现诸多违反群众利益，浪费公共资源，忽略居民就业和社会服务改善等问题
。三，政策建议
(一)以科学发展观为指导改革小城镇干部考核模式 要想改变规划制定中的这种急功近利，资源不合理配置和片面规划的局面，就需要从根源上彻底转变计划经济下的”经济增长观”，改革干部考核体制上的经济考核偏重的模式，建立以科学发展观为指导的兼顾经济，就业，社会，环境等各方面指标的全面的干部业绩考核模式，尤其重视对就业机会增长，教育和医疗等公共服务的改善，以及治安和卫生等生活条件改善的考核，使小城镇政府职能从直接干预经济转变到通过科学规划来调节经济，通过规划来加强社会管理和改善公共服务，通过规划来创造良好的市场环境上来。
(二)组建一支多学科，广背景，懂技术的规划队伍 改变当前规划队伍构成过于单一的局面可以从三方面着手。一是，上级主管规划部门加强对小城镇规划的参与。在小城镇确定规划单位之时，就积极指导和协助小城镇选择那些专业知识更全面，规划背景更广泛，对小城镇发展情况更熟悉的规划队伍。二是，小城镇主要领导加强对规划知识的学习和转变对规划专家的选择观。小城镇领导只有懂得规划知识才能科学参与规划，明确提出建议并对专家意见进行正确判断，同时，也只有转变那种”以价取人”和”以名取人”的”择人观”，确立”专业技术与本土知识相结合，理论与实际相联系”的全面择人观，才能保证小城镇规划的科学性和适用性。三是，充分保证当地群众对规划制定的建议权，表决权和监督权。
(三)建立规划包含客观，完整，明确的战略发展思路的机制为保证小城镇规划制定的战略指导性，笔者建议:第一，上级主管部门明确提出小城镇规划的制定必须首先确立经济社会发展战略的基本要求。第二，为了保证战略的科学性，完整性，明确性和指导性，建立一个由当地群众，规划专家，地方工作人员和上级主管部门充分参与的战略和规划制定机制。第三，建立由上级主管部门，当地群众和媒体等组成的，对小城镇发展战略和规划制定和实施的多方监督机制。
(四)加强规划制定过程中的群众参与和社会监督当地群众参与是规划能够真正代表群众利益的重要保障。尽管规划制作的专业性和技术性相当程度上限制了群众参与的水平，但是，群众可以参与规划制定的途径仍然很多。在参与形式上，有问卷调查，个案访谈等居民意愿了解方式，有公示，宣传栏，宣传单等告知居民方式，有意见栏，投票等居民意愿表达方式，有舆论监督，法律监督等社会监督方式，还可以选派居民代表直接参与规划制定的讨论等。在参与方法上，可以根据规划制定的不同阶段，分别采用不同的方法保障当地居民参与规划，如:在资料收集阶段，可以采用访谈和问卷形式;在发展战略的制定阶段，可以选派居民代表参加讨论;在规划文本确定前，可以采用公示和提意见的形式征求居民意见;在规划实施时，可以采用举报，投诉等方式纠正建设活动中各种违反规划管理的行为等。
(五)加强小城镇干部的规划培训，提高规划管理水平 加强小城镇干部的规划培训，提高规划管理水平，是制定科学，良好的小城镇经济社会发展规划的一个基本环节。加强对小城镇干部的规划培训，提高规划管理水平，可以从两方面入手:第一，在小城镇主要领导中普及规划知识，增强规划意识。建立稳定的小城镇主要领导规划培训机制，保障每届在任的小城镇主要领导都了解规划的基本理念和知识，促使他们树立正确的规划意识，依法行政。第二，培养小城镇规划管理人才，加强规划岗位培训。对于目前我国小城镇普遍缺少懂规划的专门人才的情况，应当建立稳定的岗位培训机制，使规划岗位的小城镇干部能够通过讲座，参观，授课，讨论等多种方式接受经常性的规划教育，以逐步积累和更新规划业务知识，树立正确的规划观，提高规划管理水平。